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深入认识五年规划的作用机理
习近平总书记指出，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。
在国际交往中，经常可以听到这样的提问：为什么中国可以持续编制实施这么多个五年规划？为什么五年规划能发挥这么大的作用？
这些问题的背后，反映的是世界对中国发展模式的思考。要回答这样的问题，就需要对五年规划的作用机理进行深入分析，找到中国持续谋划和推动中长期发展的“秘诀”所在。
通过中长期工作的阶段性安排，实现了发展步骤的循序渐进。
五年规划本质上是一种时序性安排，这就需要把握好发展的“节奏感”，在每一个关键的时间点上作出总体部署。
五年的周期介于短期和长期之间，从宏观经济治理的需要看，短期的调控政策可以熨平经济波动，中长期的发展愿景可以提供更加稳定的预期；
从政策和工程实施的规律看，无论是研究制定政策还是建设运营工程，绝大部分都有一定的时间要求，且需要保持一定的连续性；
从规划调整的需要来看，目标、任务、政策、工程在经过一段时间后，都需要根据新的形势进行更新，既不能间隔太长，又不能朝令夕改，五年是一个比较合适的节点。
同时还要看到，中国治理的特点之一是注重长远目标牵引，以五年规划为单位可以较好地安排跨周期甚至是跨世纪的蓝图。在党代会提出重大目标后，经过认真研究和准备，由之后的五年规划明确具体的路线图，在时间衔接上也比较契合，这已经在近几个五年规划中得到了很好的体现。
通过规划理念的更新，实现了发展路径的不断优化。
五年规划是与中国特色社会主义市场经济紧密结合的“中国名片”。理念的更新是最大的创新。每一次规划理念的更新，都会体现到规划的指标、结构和内容中，从而对发展路径进行指引，这是一种主动的选择。
“一五”至“五五”计划把发展重工业放在突出位置，为产业体系的搭建奠定坚实基础；“六五”至“十五”计划着力解决社会发展问题，使发展目的和发展手段有了更好结合；“十三五”规划提出的新发展理念，建立在对新的阶段性特征全面分析的基础之上，与当前的发展需要和发展趋势紧密融合，是能够指导未来一个时期发展的方针。
通过指标体系的构建，实现了目标导向的鲜明指引。
规划指标是规划愿景的浓缩，通过将宏观目标转化为可测量、可分解、可考核、可问责的量化指标，实现对规划的具象化引导。
当前各类规划中的指标体系，主要源于“十一五”规划确立的范式。“十一五”规划创造性地将指标分为预期性和约束性两类，其中预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠经营主体的自主行为实现；约束性指标是在预期性指标基础上进一步明确并强化政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。
以标志性的约束性指标“主要污染物排放总量”为例，在提出的过程中根据当时的污染源情况，明确包括二氧化硫和化学需氧量两个子项，同时围绕减少10%的目标值进行了反复测算与讨论，其过程本身就是一个统一思想认识的过程。规划通过后，该项指标分解落实到各省、自治区、直辖市，以严格的机制进行跟踪考核，有力扭转了污染加剧的状况。
通过发展任务的摆布，实现了对各领域的战略指导。
看文章首先看结构，对下一个五年发展任务的结构性安排，是五年规划的一条基本逻辑线。
近几个五年规划纲要编制中，对任务结构的顺序和条目都进行了认真研究，每一次都有若干重大创新。如“十二五”规划增加了民生和社会治理板块，“十三五”规划把创新作为第一任务，单列了网络经济空间、基础设施网络、新型城镇化、教育和健康等板块，“十四五”规划增加了国内市场、数字化、乡村振兴、国民素质、安全等板块。
新的板块意味着新的主题和内容，有些是对过去任务的继承创新，有些则是根据形势变化突出的全新任务。
最近两个五年规划纲要虽然采取的是条状结构，但在逻辑线索上暗含着创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念的块状顺序，体现了理念和任务的紧密结合。
通过重大举措的谋划，实现了对资源配置的积极引导。
规划任务部分的正文主要是举措的集合，列入规划的每一条举措都是未来五年该领域发展的重头戏。
党中央特别重视任务举措的清晰性，习近平总书记对起草工作要求“有些举措要一看就可以操作”。
这些任务书在市场眼里，是引导资源配置的指南，对未来五年的投资、经营等决策具有重要的提示作用，特别是其中的创新性举措是市场关注的焦点。
从规划编制背后的逻辑看，近几个五年规划有一条重要线索，就是非常注重全要素生产率的作用。在经济结构转型升级的任务要求中，蕴含着更多依靠科学技术进步实现生产效率提高的意图，一些规划任务的组合，实质是依靠生产要素的重新组合实现资源配置的效率提升。
其中非常关键的一条，就是规划对于人力资本提升的重要作用。人力资本是一国发展的基础性要素，而其提升又是一个长期过程，在规划的教育、科技、人才和区域、城镇化、公共服务等板块都会涉及相关工作。正是在连续多个五年规划中持之以恒重视人才培养和成长，综合施策打造了强大的技术、产业和管理等人才队伍，今天我们才能在大国竞争中拥有更多底气。
通过重大工程的推进，实现了规划部署的有效落地。
“十一五”规划编制者借鉴了世界银行的世界发展报告等国际报告的表达形式，在五年规划中增添了正文加专栏的表达形式，正文主要阐述发展方向和重点，专栏则列出政府履行职责领域的重大工程、项目和政策。这一形式很好地处理了原则性内容和具体抓手的关系，使规划各项任务有了清晰的工程清单作为支撑。
在实践工作中，经过汇总的专栏工程是推进规划的主要手段，有关部门对“十三五”规划的165项、“十四五”规划的102项重大工程均建立了专门机制，细分落实到具体建设项目上，动态跟踪督导各工程实施进展，中央预算内投资、地方政府专项债券等予以重点保障。对计划分解、资金下达较慢和投资完成较差的，督促地方提出切实可行的解决措施，加快项目开工建设。由于部分科技前沿的工程需要跨越较长周期，通过若干个五年逐步实现，在年轻人眼里，这些工程的实施仿佛是一场场“硬科幻”的展现。
此外，五年规划还越来越重视空间布局的作用，通过空间布局图等方式，实现了重大格局和工程的精准落地，对于提升规划科学性起到了重要的促进作用。
通过建言献策的开展，实现了集思广益的良好效果。
规划编制的过程，也是倾听各方声音的过程，顶层设计同问计于民相结合，已经成为五年规划编制工作的鲜明特点。
“十四五”规划编制过程中，习近平总书记亲自主持召开多场专题座谈会，既有专门针对某一群体的开门问策，也有针对某一区域发展的问诊求方，还有针对基层群众的意见听取。根据党中央部署，2020年8月，在多家央媒平台上同步推出“‘十四五’规划建言”专栏，这是我国五年规划编制史上首次通过互联网向全社会征求意见建议。
“十五五”规划编制工作启动后，党中央再次部署开展网络征求意见活动。五年规划征求意见范围的不断扩大、参与人数的持续增多、建言献策形式的日益多样化，是我国全过程人民民主的生动体现。
通过规划体系的传导，实现了从上到下的步调一致。
在近年来的治国理政经验交流中，一些发展中国家官员在了解中国五年规划的成功经验后，会反复询问，依靠什么样的机制才能保障规划任务得到如期执行？对此，需要从我国规划体系的构成、运行等方面进行解释。
经过多年探索，我国已经建立起以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成的“三级四类”规划体系。
五年规划的推进，不仅是一个文本的实施，更在于通过规划体系来传导国家意志。从横向看，对各领域的总体部署可以通过该领域的专项规划进行细化，涉及空间的重大布局通过空间规划落地，跨区域的任务则通过区域规划进行协调部署。从纵向看，通过加强对地方五年规划编制的指导，提升地方规划质量和水平，可以督促各地对国家发展任务的贯彻落实。
作者：董煜 清华大学中国发展规划研究院常务副院长
(“三里河”工作室) 【编辑:张令旗】
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